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自然资源资产负债表如何编制?试点探路
发布时间:2015-11-18 10:46:47   点击数:419

在十八届三中全会中提出的关于生态文明体制的内容,在9月份发布了相关方案之后,现在要进入试点实施的阶段了。改革的内容之一就是要编制中国的自然资源资产负债表,但是,编制这项表并不容易,无论是产权归属上的问题,还是会计准则或评估的问题,都需要一步步探索,摸索经验。

湖州市统计局一位工作人员告诉21世纪经济报道记者,目前,湖州统计局尚未开展相关工作,具体行动还要等进一步的研究和部署,但已有工作人员在北京参加为期一周的培训。

国务院办公厅日前印发的《编制自然资源资产负债表试点方案》称,逐步建立健全自然资源资产负债表编制制度。方案要求,2018年底前编制出自然资源资产负债表。

《方案》还确定了内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市、湖南省娄底市、贵州省赤水市、陕西省延安市为试点地区。

在11月14日北京大学国家发展研究院举行的中国经济观察季度报告会上,国家发改委规划司司长徐林提到,生态环境问题和贫困问题已经成为中国发展的两大短板,中国首创的自然资源资产负债表制度成为解决生态环境问题的制度配置之一。

湖州市统计局一位工作人员告诉21世纪经济报道记者,目前,湖州统计局尚未开展相关工作,具体行动还要等进一步的研究和部署,但已有工作人员在北京参加为期一周的培训。

21世纪经济报道记者采访了解到,自然资源资产负债表编制在产权制度、会计核算、计价方式等方面还有待进一步探索。

产权制度不明晰影响负债表编制

参与过《湖州市自然资源资产负债表》编制的中科院地理科学与资源研究所副研究员杨艳昭今年9月撰文称,中国自然资源资产产权制度尚不完善,这在很大程度上影响自然资源资产负债表的科学编制。

《方案》提出,我国自然资源资产负债表的核算内容主要包括土地资源、林木资源和水资源。“土地资源的所有权属于国家或集体,自然资源的所有权属于国家。”《物权法》专家、武汉大学法学院教授孟勤国对21世纪经济报道记者说。

但其中存在产权主体虚置问题。“《水法》、《森林法》和《矿产资源法》等规定国务院代表国家行使国家所有权,但是没有规定国务院授权具体由哪级政府行使。”中华环保联合会环境法律服务中心副主任马勇说。

“比如长江的水资源所有权属于国家,它流经的省份如何划分所有权?但只有在确定了水资源的所有权后,才能评估、分割其产生的效益、生态价值。”马勇告诉21世纪经济报道记者。

产权归属直接影响资产负债表的准确性。杨艳昭的文章认为,在探索编制自然资源资产负债表的过程中,不同省市和地区通常都是对其行政区划内的自然资源进行计量和统计,而不是根据自然资源分布的整体性进行划分,这些问题有可能造成不同行政区域间对利益的追逐和责任的推诿,也可能造成同一自然资源的重复核算、或者核算标准不统一等问题。

《方案》要求确保真实准确,特别提出编制自然资源资产负债表,不涉及自然资源的权属关系和管理关系。但在编制过程中,如何处理仍存疑。

产权制度要求进行统一确权登记

杨艳昭今年9月撰文认为,探索编制自然资源资产负债表,从产权的角度来讲,首先要将自然生态空间统一确权登记。

“自然资源权属登记目前仍是分部门进行,但我认为应该像不动产登记那样实行统一登记”,武汉大学法学院教授孟勤国说。

“统一登记的好处之一是能够定分止争”,孟勤国告诉21世纪经济报道,“比如矿产资源权利边界清晰了,可以很好地解决私挖、盗挖问题”。

“其次,统一登记可以促进物尽其用”,他说,“权利边界不明确时,可能出现挖富矿,不挖贫矿的现象,反之则可以促进权利人对资源的综合利用”。

“目前体制的问题在于,自然资源的产权管理和行政管理机关是混同的,这样容易造成行政机关侵犯权利人利益,或行政机关放任管理两个极端”,孟勤国认为,应将两者分设,产权管理交由统一的不动产登记部门负责。

《方案》指出,将自然资源资产负债表编制纳入生态文明制度体系,与资源环境生态红线管控、自然资源资产产权和用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等重大制度相衔接。

资产、负债如何计量?

资产负债表作为一种会计学工具,目前广泛用于记录企业、政府等各项经济主体的财务状况。但自然资源资产负债表编制与企业、政府的资产负债表有明显的不同,首先核算方式上并不一致。

“权责发生制政府综合财务报表和自然资源资产负债表不是一个概念,前者主要通过会计确认核算,而后者主要通过统计而来。”一位国家统计局人士对21世纪经济报道记者表示。换言之,自然资源资产负债表的资产和负债需要通过统计加总而来,并不需要进行会计确认。

此外,包括计量单位也可能存在难题。湖北省统计局副局长叶青对21世纪经济报道记者表示,现在口径不是很清楚,但肯定不可能用资金来衡量,应该用面积等实物单位来衡量。“矿产还可以勉强换算成钱,但森林用公顷,水用立方米等,用钱怎么衡量?”他提出这一疑问。

在通知下发前,地方层面上已有深圳和浙江湖州(湖州为中科院地理所代编)试编过自然资源资产负债表。据《深圳特区报》报道,深圳市自然资源资产负债表系统,包括自然资源资产实物量表(存量表)、质量表、流向表、价值表和负债表(损益表)等5大类表。但其并未披露具体的资产负债项目。

此次下发的通知同样没有列示详细的资产负债项目,尤其是负债项目。“资产方实际是各种资源的数量,即各种资源到底多少,负债就是每年的损耗。”叶青对21世纪经济报道记者表示。

《湖州市自然资源资产负债表》显示,第一部分资产类项目包括土地资源、水资源、林木资源和矿产资源,这摸清了自然资源资产“家底”;第二部分则是负债类,包括资源耗减、环境损害和生态破坏等,这反映了自然资源资产的使用情况。

在企业资产负债表平衡上,其遵循严格的会计平衡关系,即“资产=负债+所有者权益”。但是由于自然资源本身的复杂性和不可全面计量性,导致自然资源资产负债表很难像企业资产负债表那样形成一个严格的会计平衡关系。

在湖州的地方试验里,第三部分为资产负债差额,用于直观地反映发展所付出的资源资产成本。

“根据试点经验,国家统计局将会同有关部门制定统一的自然资源资产负债表编制制度,并编制出我国自然资源资产负债表。”国家统计局相关负责人表示。

按照方案要求,试点工作从2015年11月开始到2016年12月底结束。同时方案要求,2018年底前编制出自然资源资产负债表。

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